El estado del federalismo estadounidense está ciertamente en tela de juicio hoy en día. La porción media de los ingresos estatales procedentes de fuentes federales es del 39 por ciento y sigue aumentando, y estos fondos suelen estar sujetos a restricciones que dictan todo, desde los tiempos de espera en los centros de llamadas de las oficinas estatales de Medicaid hasta el contenido de las señales de seguridad vial. Dado que las agencias federales emiten 28 reglamentos por cada ley aprobada por el Congreso y cada vez más imponen su voluntad a través de oscuros mecanismos subregulatorios, podríamos preguntarnos si sigue existiendo la cuestión de si las autoridades nacionales y estatales están adecuadamente equilibradas o, en cambio, si el creciente poder de Washington DC tiene algún tipo de control democrático consistente sobre sus dictados.
El título de American Federalism Today , publicado por la Hoover Institution y editado por el economista de Stanford Michael Boskin, es por tanto muy apropiado. Su contenido (documentos y debates sobre temas como la evolución de la influencia federal sobre las prácticas educativas estatales, el crecimiento histórico del gasto federal dedicado a cuestiones estatales y locales y el embrollo que supone la interrelación entre las políticas sanitarias estatales y federales) se adentra en los asuntos prácticos que se nos ocurren cuando nos preguntamos cómo funciona realmente nuestro peculiar sistema estadounidense, y en la pregunta que le sigue de cerca: ¿ funciona todavía? Dicho de forma más directa por uno de los participantes en el debate del volumen, el politólogo Thad Kousser: “Al final del día, ¿tiene alguna sustancia esta cuestión? ¿O estamos todos simplemente razonando a partir de nuestras opiniones sobre la política y proyectándolas en argumentos sobre el federalismo?”.
¿Acaso Estados Unidos sigue practicando el federalismo, o nos limitamos a navegar por los vestigios de una arquitectura semántica? ¿Somos todos, de una manera u otra, como la intelectualidad estadounidense que, al defender la vigilancia y la censura a gran escala, debe contorsionarse para explicar cómo sus prescripciones encajan en nuestro marco constitucional, en lugar de admitir simplemente que, si pudieran elegir, quemarían ese molesto pergamino y arrojarían a la hoguera nuestras constituciones de 50 estados por si acaso?
No podemos evaluar cómo se aplica actualmente el federalismo en Estados Unidos sin un acuerdo compartido sobre cómo debería ser su práctica, y esta tarea recae en el profesor de Derecho de Stanford y ex juez del Tribunal de Apelaciones del Décimo Circuito Michael W. McConnell. En el primer artículo del volumen, McConnell explica que el federalismo “es un sistema de asignación del poder democrático de toma de decisiones”. McConnell hace referencia tanto a la teoría económica como a los redactores de la Constitución para argumentar que esta asignación debería corresponder a lo bien que se puede confinar el efecto de una operación gubernamental dentro de un estado. La prohibición de las apuestas deportivas en un estado, escribe, no afecta a la posibilidad de que los ciudadanos de otros lugares apuesten en deportes, por lo que los estados deberían tener la libertad de regular las apuestas deportivas como les parezca. Sin embargo, la inversión de un estado en la defensa nacional permite a los ciudadanos de otros estados disfrutar de una mayor seguridad sin incurrir en el costo. Por lo tanto, los redactores dieron poder al gobierno nacional para actuar allí donde la acción colectiva podría fallar: no sólo en la defensa nacional, sino también en el comercio interestatal, la acuñación de moneda, el establecimiento de pesos y medidas, etc. McConnell señala tres objetivos de este diseño de asignación de poder, articulados en el Federalista #10 de Madison: servir al bien público, proteger la libertad y “preservar el espíritu y la forma del gobierno popular”.
McConnell da a entender que los redactores de la Constitución adoptaron la descentralización para alcanzar esos fines, pero creían que la descentralización de la confederación estadounidense era la causa de sus fracasos, no una solución. Por lo tanto, optaron por una mayor consolidación de la autoridad. Madison fue contundente en este sentido en el Federalista n.° 45, insistiendo en que, en la medida en que la autonomía estatal amenazara el bien público, debía ser reducida. Gran parte de El Federalista es, por tanto, una defensa retórica de la consolidación nacional parcial contra sus detractores, y gran parte de esa defensa pretende tranquilizarlos en el sentido de que el gobierno nacional, legalmente limitado, no podría dominar a los estados y a sus ciudadanos.
Todos sabemos cómo resultó esa predicción. Como muestra el colaborador del volumen John F. Cogan, dos tercios del gasto federal en 2019 “se destinó a actividades que originalmente se consideraban responsabilidad de los gobiernos estatales y locales o de entidades del sector privado”. El colaborador David M. Kennedy escribe que “la historia a largo plazo del federalismo es una historia de engrandecimiento federal”, medido no solo por la profundidad con que las agencias federales han invadido los estados y localidades, sino por cómo las subvenciones que distribuyen han “amplificado la presencia general de los gobiernos (en plural) en muchos sectores de la vida estadounidense. De hecho, el poder federal ha sido a menudo el factor que impulsa el alcance y la escala de los gobiernos estatales”. En otras palabras, incluso cuando los estados ejercen una autoridad aparente, sus acciones están profundamente influenciadas por la cantidad de dinero federal que reciben. Un Registro Federal en metástasis nos recuerda que quien paga, manda.
No sirve de nada señalar con el dedo: si el suelo estadounidense está envenenado por el federalismo, tenemos nuestra respuesta no sólo sobre hoy sino también sobre el futuro.
McConnell, por tanto, analiza si Estados Unidos sigue siendo apto para el federalismo en caso de que los acontecimientos políticos conduzcan a su revitalización. Explica las razones teóricas por las que la autoridad descentralizada puede facilitar la búsqueda del bien público al tiempo que equilibra la preservación de los derechos con el gobierno popular, y contrapone algunas realidades actuales que mitigan la reintroducción exitosa del federalismo. Sin embargo, su evaluación se ve socavada por la aplicación errónea de experimentos de radicalización de grupos de muestra pequeña a entidades políticas más grandes, y su dependencia de la cuestionable historia de la “clasificación política” popularizada por el periodista Bill Bishop, pero su principal defecto es que trata como exógena una decadencia en la capacidad estatal y el espíritu público que se entiende mejor como una consecuencia de la nacionalización total tanto del poder como de la política. Si Estados Unidos ya no es capaz de federalismo, la destrucción del autogobierno por la expansión federal implacable podría tener parte de la culpa.
No sirve de nada señalar con el dedo a los demás; si el suelo estadounidense está envenenado para el federalismo, tenemos la respuesta no sólo sobre el presente sino también sobre el futuro. Sin embargo, todavía podríamos aplicar la medida de Madison en el Federalista N° 45 a la sombra actual de un sistema federalista, preguntándonos hasta qué punto sirve al “bienestar real de la gran masa del pueblo”. La autonomía de los estados puede verse disminuida permanentemente, pero el imperativo de Madison era diseñar el sistema más capaz de servir al bien público. Tal vez los estados fueran un obstáculo mayor de lo que él se daba cuenta.
En otras palabras, una evaluación del federalismo estadounidense actual que no sea una simple nota técnica requiere una noción de lo que constituye el bien público. No estamos practicando el federalismo en la misma medida en que lo hacíamos en 1980, pero ¿tiene importancia? La impresionante investigación de American Federalism Today indica que sí. En pocas palabras, la expansión del gobierno federal conducirá a la bancarrota a menos que implementemos cambios que parecen estar más allá de la capacidad de nuestro sistema actual para lograrlos. Los programas federales de salud y los intereses de la deuda por sí solos aumentarán en 24 puntos porcentuales durante las próximas tres décadas, nos advierten Thomas MaCurdy y Jay Bhattacharya. La totalidad de esa catastrófica deuda federal, muestra Cogan, es atribuible a la intrusión federal en lo que alguna vez fueron responsabilidades estatales y locales. La destrucción del federalismo, en otras palabras, puede precipitar directamente la decadencia de la república estadounidense, a menos que encontremos una manera de contener la deuda, que ronda el 100 por ciento del PIB, incluso cuando las realidades actuariales amenazan con hacerla aumentar aún más. Kennedy nos recuerda que no se trata simplemente de una cuestión de depredación federal, porque “los estados vinieron pidiendo ayuda federal”. Este dinero federal ha hecho subir las nóminas de los gobiernos estatales, lo que a su vez contribuye a lo que Joshua Rauh y Jillian Ludwig informan que son 4,4 billones de dólares en pasivos no financiados de pensiones estatales y locales. La realidad actual del federalismo, observa Cogan, es que “ninguna actividad estatal o local está fuera del alcance de la máquina de escribir cheques del gobierno federal”. Y a una multitud de funcionarios estatales y locales les gusta que sea así, sin importar lo que digan en sus discursos de campaña.
Parece pedante, frente a estas sombrías realidades, argumentar que el imperativo del autogobierno, que tanto animó a las generaciones fundadoras, si no a la nuestra, es una idea de último momento en el federalismo estadounidense actual . Tanto los federalistas como los antifederalistas veneraban la autodeterminación. De hecho, la motivación de Madison y sus colegas para proponer una autoridad nacional era salvaguardar la diversa gama de territorios libres estadounidenses. Se sorprenderían si nos oyeran evaluar la eficacia de nuestro actual esquema federalista no en términos de la capacidad de los individuos y las comunidades para perseguir el bien público como les parezca, sino en función de la eficiencia con que nuestra entrelazada maquinaria estatal y federal gasta dólares para producir resultados beneficiosos como diplomas y esperanzas de vida. Incluso Madison, en sus momentos más utilitaristas, creía que el florecimiento humano era algo más que un cálculo económico. Pero ¿qué necesidad tenemos de tanta necedad filosófica cuando Roma está rociada con gasolina y sus supervisores juegan con cerillas?
Debemos recordar que el autogobierno no era simplemente una cuestión filosófica para los redactores de la Constitución, que eran pragmáticos ante todo. Su defensa se basa en la costumbre y el sentido común. Los escritores antifederalistas burkeanos como Centinel, entre otros, sostenían que una tradición de autodeterminación podía servir como baluarte contra las innovaciones temerarias que propugnaban los constructores de estados-nación. Estamos acostumbrados a ver el gobierno nacional actual como una concesión práctica a las realidades modernas, pero deberíamos recordar que muchos de los catastróficos esfuerzos idealistas de nuestro país, desde el aborto a pedido hasta la guerra contra el terrorismo de George W. Bush, fueron posibles gracias al predominio federal.
Aquí debo mencionar el prólogo del volumen, escrito por la ex asesora de seguridad nacional Condoleezza Rice. Es irónico que una defensora de la Ley Patriota y coautora de la invasión estadounidense de Irak haya sido invitada a presentar un volumen sobre la decadencia del federalismo estadounidense. Emplea una voz engañosamente pasiva: “Con el paso de los años, el gobierno federal, en tamaño y en funciones, ha crecido. La voluntad de ese crecimiento se originó en el papel de Estados Unidos como potencia global y la necesidad de una burocracia centralizada”. Los poderes enormemente ampliados de las agencias federales de seguridad y aplicación de la ley escritos por la Dra. Rice y otros neoconservadores no estaban predeterminados, por supuesto, aunque tal vez sus abusos posteriores sí lo estuvieran. Hablar del engrandecimiento federal como si fuera un proceso natural, como la luna creciente, es una forma peligrosa de contar historias.
La suposición aquí, que se hace eco tanto de los federalistas como de los antifederalistas, es que los gobiernos más cercanos al pueblo son más capaces que los gobernantes distantes de tomar decisiones difíciles.
¿Podría entonces un retorno al autogobierno no sólo limitar más errores federales, sino ayudarnos a encontrar el camino hacia soluciones prácticas, es decir, imperfectas? Si los gobernadores pudieran negar a los presidentes el uso de unidades de la Guardia Nacional sin una declaración de guerra del Congreso, por ejemplo, ¿podríamos ver menos aventuras militares? ¿Cómo podrían cambiar los costos de la atención médica si recayera en las comunidades, en lugar de los burócratas de DC, determinar hasta dónde extender la costosa atención al final de la vida, la compensación adecuada entre la financiación de la atención médica para niños y para ancianos, el equilibrio entre la atención institucional y la atención médica domiciliaria, o simplemente si los medicamentos de alto costo deberían someterse a un análisis de costo-beneficio antes de ofrecerse a expensas del gobierno? ¿Cuánto gastarían los estados en Medicaid en comparación con otras prioridades, si no fuera por subsidios distorsionantes que los impulsan, como observa Jonathan Rodden en este volumen, a recortar otros programas para liberar efectivo para captar fondos federales?
La suposición aquí, que se hace eco tanto de los federalistas como de los antifederalistas, es que los gobiernos más cercanos al pueblo son más capaces que los gobernantes distantes de tomar decisiones difíciles, porque viven más cerca de las consecuencias tanto de elegir como de no elegir. Además, los hallazgos más modernos revelan que no son prisioneros de la ideología. Como el colaborador del volumen Morris Fiorina ha demostrado ampliamente en otro lugar , las élites políticas estadounidenses difieren ampliamente de la media.AmericanosTanto en sus preferencias políticas como en su tolerancia al compromiso. Las opciones que nos ofrecen en consecuencia (expulsar a los inmigrantes residentes o dejar entrar a las masas que claman por el poder; abolir el Departamento de Educación o dejar que establezca políticas sobre asesoramiento transgénero para niños de siete años; financiar generosamente la indolencia de personas sanas u obligar a las madres de bebés a incorporarse al mercado laboral) generan polarización y estancamiento. Washington DC está bloqueado porque sus ocupantes prefieren ver el país arder antes que llegar a un acuerdo con la otra parte.
Los antifederalistas nos lo advirtieron. Patrick Henry predijo que los grandes distritos que requiere un Congreso nacional presentarían representantes desconocidos para la mayoría de los electores y que estarían en deuda con las facciones organizadas, impulsadas por la élite, capaces de elegirlos. Melancton Smith dijo que la exclusión de la “clase media” sesgaría las legislaturas hacia los intereses de la élite. Los antifederalistas temían un gobierno no representativo que no persiguiera la principal prioridad de Madison: el bien público. Dos victorias electorales de Donald Trump indican que una parte nada desdeñable de los estadounidenses cree que esto es exactamente lo que sucedió: que nuestro sistema está amañado; que las personas que eligen a los candidatos políticos y financian sus victorias no son las que tienen puestos de trabajo que se envían al extranjero para servir a los precios de las acciones. Tampoco sus hijos han sido sometidos a la ingeniería social de la educación pública moderna. Ni sus hijos e hijas, si se molestan en tenerlos, han sido enviados a morir en las guerras que ellos mismos inician. Guerras que siempre parecen no aportar más libertad, pero que nunca resultan infructuosas.
La notable consonancia entre las advertencias de los antifederalistas y las convicciones de la “clase media” estadounidense actual tiene que ver con la cuestión de cómo le va al federalismo estadounidense. Tal vez, incluso si pudiéramos arreglar nuestro sistema para que funcionara mejor en la dimensión de los dólares y los diplomas, eso no sería suficiente. Tal vez los ciudadanos no sólo quieran una tajada más grande del pastel, sino un lugar en la mesa para defender sus intereses. Y tal vez ignorar esto pueda llevar, como suele suceder con el malestar popular cuando se lo aprovecha con habilidad, a algo mucho menos perfecto que la unión actual.
